Gobernanza participativa en la planeación urbana en la cuenca baja del río La Sabana y Laguna de Tres Palos, Acapulco Guerrero

Resumen

 

 

 

 

 

El puerto de Acapulco mantiene una visión de planeación urbana al servicio del turismo carente de una visión sustentable. A nivel territorial se manifiestan diversos problemas socio-ambientales, con una notable diferencia entre problemas de las colonias y de poblados ejidales, donde la planeación urbana no alcanza a incorporar ni resolver necesidades apremiantes para la ciudadanía, por ello los procesos de participación ciudadana en gobernanza se vuelven relevantes durante los procesos de planeación. Los organismos auxiliares de planeación resultan limitados por ley para una participación inclusiva, por lo que es necesario virar hacia la planeación en gobernanza territorial, donde se reconozcan a los actores territoriales con capacidad de resolver problemas críticos, así como sus redes de relaciones que pueden fortalecer la gobernanza en los procesos de planeación urbana.

 

Palabras clave: Gobernanza, participación ciudadana, planeación urbana

 

Introducción

 

Acapulco como otras ciudades metropolitanas, influye en la forma de aprovechamiento del suelo, marcan la pauta sobre el desarrollo urbano y extienden su poder político-económico regionalmente, al grado que se ha conurbado con otros municipios vecinos. Además, es una importante zona turística del Estado de Guerrero, México que, a mediados del siglo XX se posicionó a nivel internacional, bajo de una estrategia de desarrollo capitalista y de captación de divisas Covarrubias et al (2022), En los años ochenta surge proyecto Acapulco Diamante, como destino turístico a nivel internacional (Ruz, 2014) donde concurre un turismo exclusivo, hoteles y segundas residencias; paradójicamente también incluyó conjuntos habitacionales de interés medio y social, pueblos de pescadores, Ejidos y colonias irregulares. (Talledos, 2015).

 

El turismo, como principal actividad económica del puerto, motiva la utilización de la franja costera y áreas de humedales bajo un proyecto de desarrollo económico que dista de ser sustentable. Este modelo de planeación urbana establecido por leyes constitucionales, es concretado en un Plan de Desarrollo Urbano (PDU) en sus distintas escalas o modalidades que regula la vocación, destino y utilización del suelo por parte del Estado. En 2015 el Ayuntamiento de Acapulco, por las facultades atribuidas en el Artículo 115 constitucional mexicano, realizó una actualización al PDU que no logró concretarse; en 2018 efectuó un nuevo intento que tampoco concluyó; y en la administración que finalizará en octubre de 2021, la actualización aún se encuentra en proceso, esta falta de un Plan oficial es una limitante para acceder a proyectos de desarrollo a nivel nacional.

 

La política pública de ordenar y controlar el suelo en Acapulco, ha quedado evidenciada por la vulnerabilidad de la ciudad ante desastres naturales, así como propiciar diversos problemas urbanos, sociales y ambientales, aumentando la marginación y los riesgos a la población local. Tal como ocurrió en septiembre del 2013 durante el complejo de tormentas Manuel e Ingrid, con precipitaciones por encima de los 700 mm en un periodo de 24 horas inundó aproximadamente de 900 hectáreas en el Valle de la Sabana (APDUZMA, 2015).

 

Aunado a lo anterior en 2016, ONU-Habitat, califica al municipio de Acapulco mediante el índice de ciudades prósperas (CPI, City Prosperity Index), en un nivel (débil) en la escala global de prosperidad, por lo que recomienda “Priorizar políticas urbanas”, también, en la subdimensión de “Gobernanza de la urbanización” califica con un valor de cero o sin valor, debido a la falta de un instrumento de planeación urbana que oriente el desarrollo del puerto, instrumento determinante para el indicador como referente para medir la relación entre la expansión urbana y el crecimiento poblacional (ONU-Habitat, 2016).

 

Objetivos

 

El objeto de estudio se centra en analizar la problemática socio-ambiental a nivel territorial y cómo es atendida esta problemática en los procesos de planeación a nivel municipal, para ello se propuso como objetivo general, formular propuestas que contribuyan a la gobernanza en los procesos de planeación urbana de puerto, propuestas que puedan recabar el interés colectivo y elevarlo a un interés público que satisfagan a las demandas urbanas de la población; de manera particular se plantearon tres objetivos específicos: a) determinar un diagnóstico socio-ambiental de la subcuenca La Sabana-Tres Palos, b) realizar un estudio multitemporal del 2015-2018 de crecimiento urbano en Acapulco y c) analizar la gobernanza ejercida en la elaboración del PDU de Acapulco 2015.

 

 Marco teórico

 

La investigación se sustenta bajo los conceptos de gobernanza, entendida como un cambio en la forma de gobernar (Aguilar, 2016); (Iracheta, 2021) y (Pascual, 2020), que busca mayor participación ciudadana (Rhodes, 2012), (Porras, 2019), en un ejercicio de coparticipación entre sociedad y gobierno en la toma de decisiones en asuntos de interés públicos (Whittingham, 2010), en la que la participación ciudadana se vuelve un componente importante dentro del proceso de elaboración de políticas urbanas. Por su parte, Farinós (2008) plantea el concepto de gobernanza territorial, el cual concibe como una práctica o proceso de organización de múltiples actores con intereses diversos presentes en el territorio. Para Iracheta (2021), la gobernanza de base territorial reconoce las capacidades sociales para resolver sus propios problemas, ante un Estado reducido, con una colaboración responsable ente autoridades y comunidades.

 

La participación, que parece ser el nudo gordiano de la gobernanza, tiene un uso polisémico y encierra una realidad compleja, como señala Bang no es neutro, “sino que está íntimamente ligado a las ideas de poder, autoridad y legitimidad en una compleja y dinámica trama social, con múltiples actores que representan intereses y objetivos diversos” (Bang, 2011). Por su parte, Prieto y Ramírez (2014) señalan que la participación ciudadana es un “proceso de colaboración ajeno” al ciudadano, pues aun cuando las autoridades consientan que éste participe, la decisión final les pertenece a ellas, también señalan que los aportes ciudadanos son tomados en cuenta según convenga a los gobernantes; mientras que, para Font y Blanco, (2006) la participación “es cualquier actividad dirigida a influir directa o indirectamente en las políticas públicas”, consideran que ésta se realiza de manera voluntaria ya sea de modo individual o colectivo.

 

En la noción espacial, la investigación se apoya en la geografía ambiental como punto medio entre la geografía humana y la física, (Castree, Demeritt, Liverman, & Rhoads, 2009), puesto que la evolución de la geografía retorna su interés hacia los conceptos de “Espacio” y “Territorio” conceptos adoptados por otras disciplinas de las ciencias sociales, en el denominado “giro geográfico” (Levy, 1999; Lindón y Hiernaux, 2006), entendido como un giro de otras disciplinas hacia lo geográfico hacia una espacialidad. Estos cambios en la geografía pueden explicar los fenómenos y problemas territoriales, entendidos desde la sociedad (Ortega, 2007). En términos, de Henri Lefebvre (1974), quien plantea su teoría de “La producción del espacio”, donde “El espacio es un producto social, así como el resultado de la acumulación de un proceso histórico que se materializa en una determinada forma espacio-territorial” describe el proceso histórico de la producción del espacio, mediante el espacio percibido, concebido y vivido; estos conceptos que ayuda a obtener otra lectura de la ciudad, de abajo a hacia arriba.

 

Metodología

 

La delimitación del área de estudio se optó por utilizar la cuenca hidrográfica como unidad de análisis espacial. Para abordar la problemática socio-ambiental se empleó metodología mixta, siendo el enfoque cualitativo el predominante, se implementaron tres categorías de análisis: 1) espacial, 2) jurídica, 3) histórica; para cumplir con el objetivo a), se utilizó el análisis espacial mediante Sistemas de Información Geográfica (SIG) para la prospección del medio físico, inventario temático e integración de unidades territoriales, conforme a (Gómez, 2003) y (SEMARNAT, 2013), en la parte social se recurrió al geo-procesamiento de datos de Pobreza y Rezago Social de SEDESOL  (2015 y 2017) y de la CONEVAL (2015), con lo que si integró el diagnóstico socio-ambiental de la subcuenca.  (CONAPO, 2017) (ONU; PC, 2015)

 

El cumplimiento del objetivo b) se generó un procesamiento de imágenes satelitales, empleando la combinación de bandas RGB (1-1-5), para identificar el sellado de suelo conforme a García R. y Pérez G. (2014), a la que se le aplicó la sobre posición de imágenes de la capa inundación alta del Atlas de riesgos de Acapulco (ONU; PC, 2015), también se sobrepuso en mapas de marginación urbana generado con datos de CONAPO (2017) por área geoestadística básica. (Covarrubias et al, 2022)

 

Para el objetivo c), se empleó el mapeo de actores conforme a (Gudynas, 2001) y (Pozo, 2007),  también se aplicaron entrevistas a funcionarios municipales y estatales encargados de la planeación urbana, complementando  con seguimiento hemerográfico en periódicos locales y diversos sitios web de instituciones oficiales, en el periodo 2012 a 2018, también analizamos el documento “Participación Ciudadana en la Planeación Urbana”, producto de la actualización del PDU 2015, conforme a (Strauss y Corbin, 2002), con apoyo del programa AtlasTi®, se analizaron 634 intervenciones en codificación abierta en  cuatro categorías y una subcategoría propuestas para su análisis (Covarrubias et al., 2022), ver Tabla 1.

 

Tabla 1. Codificación de intervenciones

 

Categoría	Descripción
Académica	Intervenciones que reflejan intereses desde una perspectiva teórica, educativa y pedagógica.
Empresarial	Comentarios con intereses económicos en el proceso: lucro, eficiencia laboral, producción y competitividad.
Ciudadana	Expresiones de un interés común, señalamientos y opiniones de los participantes sobre problemáticas propias, sugerencias acerca de experiencias vividas en forma colectiva en un espacio dado.
Técnica	Opiniones e intereses con característica de desarrollo urbano, de ordenamiento territorial y urbanismo.

 

Fuente: (Covarrubias et al., 2022).

 

Por último, recurrimos al el mapeo de actores clave (Tapella, 2007); (Melgar, 2006) del cual se derivaron una serie de entrevistas a personas que residen en el área de estudio, para identificar los problemas socio-ambientales más recurrentes, una interpretación de aquello que acontece, observado en el momento presente sin los “encuadres teóricos disponibles o las experiencias acumuladas” (Zemelman, 2011), a estas entrevistas se analizaron conforme a Strauss y Corbin, (2002) y con el  apoyo de mapas semánticos se identificaron las relaciones causales de los distintos problemas territoriales.

 

Resultados

 

Por la morfología urbana del puerto de Acapulco, la cual se presenta es dividida por la serranía del parque el Veladero en dos secciones, el Acapulco de la bahía y el otro Acapulco emplazado sobre llanuras costeras, motivó a utilizar la subcuenca hidrográfica como unidad espacial de análisis. Las subcuencas Río de la Sabana (RH19Ab) y Laguna de Tres Palos (RH19Aa) cuentan con una superficie 466.03 Km2 y 275.36 Km² respectivamente. Ambas subcuencas tributan a la laguna de Tres Palos, que a su vez se conecta con la laguna Negra, mediante un canal meándrico y finalmente desembocan al océano pacífico. Ver imagen 1.

 

La caracterización socio-ambiental de ambas subcuencas presenta condiciones bióticas y abiótica que alberga el otro Acapulco, emplazado en zonas de planicies (lomeríos y llanuras) conformadas por suelos de depósitos aluviales, de litoral y lacustres, con unidades litológicas de Gneis, Granito Granodiorita y Granito principalmente, además de contar con vegetación predominante de Selva baja caducifolia y Agrícola-pecuaria-forestal INEGI (2013, 2017).

 

Imagen 1. Plano delimitación por subcuenca.

 

Fuente: elaboración propia con base en datos cartográficos de INEGI (2018).

 

En la parte social del área de estudio se presenta el mapa de marginación de la población de Acapulco, conforme a CONAPO, (2017), con niveles de “alta” y “muy alta” marginación, tanto en la periferia como al interior de la ciudad, así también en una parte de la línea costera. En la zona de la bahía predomina la “baja” y “muy baja” marginación. Como puede apreciarse en la imagen 2, la zona de “inundación” contiene la zona con mayor avance inmobiliario (Covarrubias et al., 2022).

 

Respecto al crecimiento de la ciudad de Acapulco, el procesamiento de imágenes satelitales generó la imagen 3, que muestra en color blanco, el sellado de suelo de acuerdo con García R. y Pérez G. (2014), y con ello la marcada tendencia de crecimiento urbano que se extiende sobre las zonas altas y bajas incluso sobre zonas de humedales con un alto riesgo de inundación (Covarrubias, et al, 2022).

 

Con relación a los mecanismos de gobernanza analizados, se analizaron jurídicamente al Consejo Ciudadano Municipal (CCM) y el Consejo de Urbanismo Municipal (CUM), Organismos Auxiliares (OA) del Ayuntamiento en temas de planeación urbana, done este último es limitado por ley para una participación inclusiva, ver tabla 2, la mayor representatividad recae en el sector de profesionales, mientras que el sector ciudadano es representado en menor proporción por el CCM (Covarrubias et al., 2022).

 

Tabla 2. Caracterización del Consejo de Urbanismo Municipal

 

Organismo auxiliar	Nivel de participación	Composición	Votos	Porcentaje	Tipo de decisión
CUM	Informativo Consultivo	Gubernamental	4	23.53%	Consulta, opinión y aprobación técnica
		Colegios y academia	8	47.06%
		CCM	4	23.53%
		Invitado	1	5.88%

 

Fuente: (Covarrubias et al., 2022).

 

Con base en el seguimiento hemerográfico, se pudo identificar a los actores relevantes que ocupan puestos en los OA en dos periodos municipales, en la Tabla 3 resguardando su identidad se muestra a los profesionistas que figuran constantemente en los OA, mostrando un patrón de “chapulineo” o escalamiento entre puestos de representación ciudadana a su incorporación a la administración pública, lo que muestra la presencia de un grupo de profesionistas que acapara los espacios de representación, mantienen el control político de los OA y velan por intereses de grupo (Covarrubias et al., 2022).

 

Tabla 3.  Actores relevantes en los organismos municipales y de participación

 

Actores	2012-2015	2015-2018
Presidencia Municipal	Luis Walton y Luis Uruñuela	Evodio Velázquez
SDUOP[1] Municipal	Ing. A	Arq. F Ing. G
CUM	Ing. B Arq. C Ing. Arq. D	Ing. Arq. H
CCM	Arq. E	Ing. B
IMPLAN[2]	Inexistente en el periodo	C. I Ing. B
ANACA A.C.[3]	Arq. C	Arq. C

 

Fuente: (Covarrubias et al., 2022).

 

 

 

La participación ciudadana en los talleres de actualización del PDU-2015

 

Los talleres se estructuraron en preguntas relacionadas con diez temas puestos a discusión, ver Tabla 4, donde se ordenan por categoría de análisis y por temas de importancia, en documento analizado las invenciones fueron clasificados dos categorías, “problemáticas” y “medidas” a tomar. Sin embargo, no fue posible diferenciar las intervenciones bajo estas categorías, así pues, se tomaron como válidas todas las intervenciones (Covarrubias et al., 2022).

 

 Los comentarios del tipo Ciudadano, aun cuando son los más expresados, no reflejan necesariamente un interés por las carencias de servicios y de problemas colectivos, más bien expresan la opinión de los participantes; por su parte, comentarios de tipo Técnico, mostraron la opinión de los sectores técnicos; en tercero, la categoría Empresarial impregnó su visión en el proceso de planeación. Por último, la categoría Académica tuvo poca participación en proceso de planeación, por otro lado, la subcategoría Ambiental apenas fue tratada, solo en 32 intervenciones se expresaron de manera indirecta comentarios proteccionistas del ambiente, otros relacionados con el reciclaje, así como a quejas del desempeño de la autoridad, duplicidad de funciones o por falta de coordinación institucional hasta por corrupción; así las intervenciones expresadas, se posicionan a un nivel de consulta, un ejercicio de escucha de la ciudadanía por parte de la autoridad para legitimar las decisiones que tome el Ayuntamiento (Covarrubias et al., 2022).

 

Tabla 4. Intervenciones categorizadas por tema

 

Temas	Tipo de categorías				Intervenciones	Porcentaje
	Ciudadano	Técnico	Empresarial	Académico
Vialidad	130	18	11	6	165	26.03%
Imagen Urbana	94	20	9	5	128	20.19%
Medio Ambiente y Riesgos	27	36	8	15	86	13.56%
Vivienda	17	27	5	8	57	8.99%
Normatividad	22	20	2	5	49	7.73%
Desarrollo Urbano	5	28	7	0	40	6.31%
Infraestructura y Servicios	18	6	13	2	39	6.15%
Desarrollo Económico y Desarrollo. Social	4	11	18	1	34	5.36%
Educación Cultura, Recreación y Deporte	6	7	3	2	18	2.84%
Equipamiento Urbano y Serv. Púb. Mupal	12	3	3	0	18	2.84%
Totales	335	176	79	44	634	100.00%
Porcentaje	52.84%	27.76%	12.46%	6.94%	100%

 

             Fuente: (Covarrubias et al., 2022).

 

 La participación ciudadana en el ejercicio de planeación analizado no contribuyó a la solución de la problemática urbana, pues en los talleres se observa la ausencia de grupos vulnerables debido a que los temas de equipamiento urbano y servicios públicos tuvieron muy baja participación (2.84%) y esto se relaciona con la medición de la marginación urbana, la cual se caracteriza por nueve indicadores que incluye carencia de servicios esenciales (Covarrubias et al., 2022).

 

Por último, del mapeo de actores clave a nivel territorial se realizaron doce entrevistas, aplicadas a personas de a pie residentes de la subcuenca, a las cuales fueron analizadas por codificación abierta conforme (Strauss & Corbin, 2002) además se generaron mapas semánticos para identificar los problemas urbanos presentes en el área de estudio, en la imagen 4, se puede diferenciar en color amarillo a los actores relevantes, en negritas los problemas relatados y recuadro azul las articulaciones pertinentes que interpretan lo que acontece en el territorio.

De 29 problemas mencionados por los entrevistados en el territorio ejidal, cuatro son los que se destacan (Inundaciones, Residuos, la Falta de Agua y la Falta de Drenaje) mientras que, en las colonias y fraccionamientos, doce fueron los problemas reportados de los cuales (Inundaciones, Residuos, la Falta de Agua y la Inseguridad) fueron los más recurrentes ver imagen 4.

Entre los problemas comunes en ambos territorios están las inundaciones, pues ambos emplazamientos están en la llanura costera y comparten los escurrimientos que tributan en el río de la Sabana. Otro problema en común es la falta de recolección de residuos sólidos, que genera tiraderos clandestinos en ambos territorios, lo que también provoca la contaminación de la subcuenca. Por otra parte, en las colonias mencionaron los entrevistados tener una red de agua, pero faltantes en la dotación de agua, mientras que en los poblados ejidales acostumbran dotarse de pozos de agua someros, pero están faltantes de la red de distribución municipal, una paradoja entre quienes tienen disponible en líquido y no tienen red y quienes tienen la red, pero no la disposición del agua.

Lo peculiar resulta en el sentimiento de inseguridad, en las colonias los entrevistados mostraron su preocupación por los riesgos de inundaciones y la inseguridad que viven cotidianamente, aun cuando las colonias y fraccionamientos se encuentren urbanizados la precepción de inseguridad está presente a diferencias de los poblados ejidales que no manifestaron la misma preocupación, por lo tanto, los territorios no pueden considerarse homogéneos en un ejercicio de planeación. Se debe buscar mecanismos que atiendas las carencias, considerando a los actores y problemáticas presentes en el territorio.

 Bibliografía

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[1] Secretaría de Desarrollo Urbano y Obras Públicas.

 

[2] Instituto Municipal de Planeación.

 

[3] Academia Nacional de Arquitectura Capítulo Acapulco A.C.